नेपालमा संघ, प्रदेश तथा स्थानीय तहसहितको संघीय संरचनामा रूपान्तरण भएको सात वर्ष व्यतीत भइसकेको छ तर संघ र स्थानीय सरकारबिचको पुलको रुपमा रहेको प्रादेशिक संरचना अझै चलायमान नहुँदा संघीयताको औचित्यमाथि नै प्रश्न चिह्न खडा हुन थालेको देखिन्छ । 

संघीयतामा जानुपूर्व आन्तरिक द्वन्द्वलाई शान्तिमा रूपान्तरण गर्ने, जैविक विविधताको व्यवस्थापन गर्ने, राज्यका स्रोतको समानुपातिक वितरणमार्फत समावेशी विकास गर्ने, संघीय एकाइहरूबिच विकासको मामिलामा प्रतिस्पर्धा गर्ने लगायत मुद्दालाई सम्बोधन गर्न संघीय शासन प्रणाली भनिएको थियो । अहिले ती मुद्दाको सम्बोधन नभएको गुनासो समेत आउन थालेको देखिन्छ । 

सात वर्षको समीक्षा अवधिलाई आधार मान्दा प्रादेशिक संरचनाले डेलिभरी दिन नसकेको भन्ने विषयमा सबै पक्ष सहमत छन् तर यसको जरो कारण नखोजी प्रदेशलाई एकोहोरो गाली गर्ने गरेको कतिपय विज्ञले तर्क गर्दै आएका छन् । 

संविधानमा उल्लिखित साझा अधिकार सूची र एकल अधिकारका सूचीका विषयमा कानुन संघले नबनाउँदा प्रदेशले काम गर्न सकेको देखिँदैन । जस्तो ः संघीय सरकारले संघीय निजामती सेवा ऐन जारी नगर्दा प्रदेश सरकारहरूले जारी गरेका प्रदेश निजामती सेवा ऐन र स्थानीय सेवा गठन तथा सञ्चालन ऐन कार्यान्वयनमा आउन सकेका छैनन् । संघीय सरकारले जारी गरेका वन ऐन, प्रदेशका वन ऐनहरूसँग बाझिएका कारण उस्तै समस्या रहेको देखिन्छ । 

हामीकहाँ प्रदेश प्रभावकारी भएनन्, त्यस कारण यसको खारेजी नै समस्या समाधानको उपाय हो भनी तर्क गर्नेहरूको अभाव छैन, तर यसलाई चलायमान बनाउने उपायहरूको विकल्पको विषयमा कमैको ध्यान गएको देखिन्छ । प्रदेशलाई खारेज गर्ने विकल्प जोखिमपूर्ण र आत्मघाती हुन सक्नेतर्फ कमैले सोचेका हुन सक्छन्, किनकि प्रदेश खारेज भनेको संविधान खारेज हो । संविधान खारेज भनेको वर्तमान राजनीतिक व्यवस्थाकै खारेज हो । त्यसपछिको विकल्प झनै अराजकतापूर्ण र प्रतिगामी हुन सक्छ । 

उसो त यो सात वर्षको अवधिमा संघीयता कार्यान्वयनका क्षेत्रमा महत्त्वपूर्ण काम भएका छन् भनी तर्क गर्ने पनि छन् । यस्तो तर्क गर्नेले वित्तीय संघीयता कार्यान्वयनमा आएको, कर्मचारी समायोजन टुङ्गिएको, प्रादेशिक संरचनाको जग बसेको, स्थानीय र प्रदेशमा महत्त्वपूर्ण कानुनी संरचनादेखि संस्थागत संरचनाको जग बसेको आदिलाई देखाउँछन् । साथै संघीयता आफैँमा क्रमिक विकास हुने प्रणाली भएकाले सात वर्षको अवधिमा मूल्याङ्कन गर्न नहुने तर्क उनीहरूको छ । 

कतिपय आलोचकले नेपालमा केन्द्रीकृत संघीयताको अभ्यास सुरु भएको तर्क गरेका छन् । भारतको संघीयता अर्ध–संघीयता हो, तर नेपालको संघीयता भारतको जतिको पनि प्रगतिशील नभएको उनीहरूको जिकिर छ । 

प्रदेशमा कानुन अनुसार बन्नुपर्ने नियमावली र कार्यविधिको निर्माण भने सुस्त छ । कानुनले माग गरे बमोजिमका संस्थागत प्रबन्ध हुनै सकेका छैनन् । उदाहरणका लागि गण्डकी प्रदेशले जारी गरेको प्रहरी ऐनले व्यवस्था गरे अनुरूपको प्रहरी एकाइ नै गठन हुन सकेको छैन, अरु प्रदेशको हालत पनि त्यस्तै छ ।

हाम्रो संविधानको साझा अधिकार सूचीमा संघ नै हाबी छ । त्यसका आधारमा निर्माण हुने संघीय कानुनले प्रदेश र स्थानीय तहलाई अधिकार दिँदैन तर उक्त विषय न्यायिक उपचारबाट पनि सम्भव हुँदैन । प्रदेश र स्थानीय तहले निर्माण गर्ने कानुन उनीहरूको प्रयासले भन्दा पनि संघले उपलब्ध गराउने टेम्प्लेटका कारण निर्माण हुन्छ । यस्तै वित्तीय स्रोतका लागि संघको भर पर्नुपर्छ, आदि कारण हाम्रो संघीयता केन्द्रीकृत ढाँचामा जान खोजेको तर्क गरिन्छ ।

अङ्ग्रेजको पन्जाबाट स्वतन्त्र भएपश्चात् (सन् १९४७) भारतमा संघीय शासन प्रणाली सुरु भएको थियो । यद्यपि सन् १९७९ सम्म त्यहाँको संघीयता कार्यान्वयनले खासै गति लिएको देखिँदैन । त्यस अवधिमा कांग्रेस आईको एकमना सरकारको कडा रबैयाका कारण राज्य सरकारले संघीय सरकारसँग आँखा जुधाएर कुरा गर्ने अवस्था थिएन । जब भारतमा गठबन्धन सरकार निर्माण हुन पुगे, त्यसपश्चात् राज्यहरू अलि बलिया हुन पुगे । त्यहाँको सर्वाेच्च न्यायालयका कारण पनि पछिल्लो समय संघीयता कार्यान्वयनले गति लिन पुगेको देखिन्छ, नेपालमा भने छोटो अवधिमा संघीयता कार्यान्वयनले गति लिएको देखिन्छ भारतको तुलनामा । 

• कानुन तर्जुमा, संस्थागत विकास र जनशक्ति व्यवस्थापन 

वास्तवमा काम गर्ने द्वार खोज्ने नै कानुन तर्जुमाबाट हो । यसले संस्थागत प्रबन्ध खोज्छ, कार्यान्वयनमा जाँदा जनशक्ति र वित्तको समेत माग गर्छ । यसका लागि संविधान अनुसारका कानुन निर्माण गर्नुपर्ने देखिन्छ । हामीकहाँ प्रदेश सरकारले जारी गरेका कानुनहरूको एकीकृत विवरण समेत कहीँ देख्न पाइँदैन । नेपाल सरकारले जारी गर्ने सबै प्रकारका कानुनलाई नेपाल कानुन आयोगले निकै राम्रो डिजिटल अभिलेख राखेको छ, तर त्यस्तो प्रकारको संस्था प्रदेशमा नभए पनि विषयगत मन्त्रालयहरूले राख्न सक्छन् ।

प्रदेशमा कानुन अनुसार बन्नुपर्ने नियमावली र कार्यविधिको निर्माण भने सुस्त छ । कानुनले माग गरे बमोजिमका संस्थागत प्रबन्ध हुनै सकेका छैनन् । उदाहरणका लागि गण्डकी प्रदेशले जारी गरेको प्रहरी ऐनले व्यवस्था गरे अनुरूपको प्रहरी एकाइ नै गठन हुन सकेको छैन, अरु प्रदेशको हालत पनि त्यस्तै छ । 

प्रदेशमा कानुन निर्माणको गति हेर्दा प्रदेशसभाको पहिलो कार्यकाल अन्तर्गत कोरोना महामारीपूर्व सन्तोषजनक थियो, त्यसपछि राजनीतिक अस्थिरता लगायत यावत् कारणले कानुन निर्माण प्रक्रियामा शिथिलता पैदा भएको देखिन्छ । प्रदेशसभाको दोस्रो कार्यकालको दुई वर्ष बित्न लाग्दा समेत कानुन निर्माण प्रक्रिया झनै सुस्त छ । 

प्रदेशसभा ‘बिजनेस’विहीन भएको देखिन्छ । प्रदेशसभाका आधिकारिक वेबसाइट हेर्दा एकाध विधेयक मात्र विचाराधीन देखिन्छन् । सुदूरपश्चिम प्रदेश सरकारले वर्ष २०८०/८१ मा सालबसाली आर्थिक र विनियोजन ऐनबाहेक अरु कुनै विधेयक पास गरेको देखिएन । 

प्रदेश सरकारले जारी गरेका कानुनबारे प्रायः जनतालाई जानकारी नै छैन । संघीय सरकारका कानुनी पुस्तक पसलमा खरिद–बिक्री हुन्छन् तर प्रदेशका कानुनको विषयमा नागरिक जानकार नहुँदा कार्यान्वयन पनि हुन सकेको छैन । 

गण्डकी प्रदेश सरकारले ‘वर, पिपल र स्वामी संरक्षण ऐन’ जारी गरेको छ । त्यस ऐनले वर, पिपल, स्वामीको रुख तथा चौतारो स्थानीय तहमा दर्ता गर्नुपर्ने प्रावधान राखेको छ, तर गण्डकीका ८५ वटा पालिकामध्ये कुनैले पनि यस्तो काम गर्नु त परको कुरा हो, यो कानुनको विषयमा जानकार समेत छैनन् । 

स्थानीय सरकार त प्रदेश सरकारले जारी गरेको ऐनका विषयमा जानकार छैन भने आम जनताले त्यसको जानकारी राख्नै कुरै भएन । यसमा प्रदेश सरकारको पनि कमजोरी छ, किनकि उसले कानुन बनाउँदा वास्तविक सरोकारवाला पक्षसँग कुनै विचार–विमर्श गर्न सकेन, साथै बनाएका कानुनको प्रचार–प्रसार पनि गर्न सकेको देखिएन । 

अब प्रदेश सरकारहरू मौजुदा कानुनको प्रभावकारी कार्यान्वयन गर्दै बन्न बाँकी रहेका कानुनको शीघ्र निर्माण गर्नतिर लाग्नुपर्छ । यस्तै साझा अधिकार सूचीका कानुन निर्माणको विषयमा संघीय सरकारलाई सार्थक दबाब सिर्जना गर्नुपर्ने देखिन्छ । 

• प्रादेशिक अर्थतन्त्रको निर्माण 

नेपाल सरकारले गत साउन १ गतेदेखि लागु हुने गरी कार्यान्वयनमा ल्याएको १६औँ योजनामा प्रादेशिक अर्थतन्त्रको विषय उल्लेख छ । प्रदेश सरकारहरूले कार्यान्वयनका लागि ल्याएका दोस्रो आवधिक योजना पनि सोहीअनुरूप बनाएका छन् । प्रादेशिक अर्थतन्त्रका लागि सम्भावनाका क्षेत्र पहिचान गरी कार्यान्वयनमा ल्याउन ठोस नीति, रणनीति र कार्यक्रमको व्यवस्था गरिएको छ तर त्यसको सार्थक कार्यान्वयन र नतिजाको सम्बन्धमा समयको प्रतीक्षा गर्नुपर्ने हुन्छ ।

संघ र स्थानीय तहको निगाहामा पुगेको छ प्रदेशको सार्वजनिक वित्त (एकाध सवारी करको हकमा बाहेक) । प्रदेश सरकारको राजस्वको अधिकार क्षेत्र स्थानीय तहको साझा क्षेत्राधिकारभित्र पर्दा अधिकांश कर स्थानीय तहबाट संकलन हुने अवस्था छ ।

गण्डकी प्रदेश सरकारले ‘वर, पिपल र स्वामी संरक्षण ऐन’ जारी गरेको छ । त्यस ऐनले वर, पिपल, स्वामीको रुख तथा चौतारो स्थानीय तहमा दर्ता गर्नुपर्ने प्रावधान राखेको छ, तर गण्डकीका ८५ वटा पालिकामध्ये कुनैले पनि यस्तो काम गर्नु त परको कुरा हो, यो कानुनको विषयमा जानकार समेत छैनन् ।

स्थानीय तहको राजस्व प्रशासन संस्थागत हुन सकेको छैन । व्यावसायिक कर अधिकृतको अभाव छ । आन्तरिक राजस्व संकलन गर्नुलाई स्थानीय सरकारले प्राथमिकतामा राखेका छैनन् । उदाहरणका लागि विज्ञापन कर, मनोरञ्जन कर प्रायः स्थानीय तहको शून्य छ । 

स्थानीय सरकारको सञ्चालन ऐन, २०७४ को ६२ (क) को प्रावधान देखाएर कतिपय स्थानीय तहले प्रदेशलाई राजस्व बाँडफाँड गर्न मानेका छैनन् तर विरोधाभास कहाँनेर देखिन्छ भने संघीय सरकारले जारी गरेको ऐनमा बाँडफाँड गर्नुनपर्ने आशयको प्रावधान घुसाइएको छ । अर्कोतिर ढुङ्गा, गिट्टी बालुवा ओसारपसार सम्बन्धी मापदण्ड– २०७७ ले ४० प्रतिशत राजस्व प्रदेशलाई र ६० प्रतिशत स्थानीय सञ्चित कोषमा राख्नुपर्ने व्यवस्था गरेको छ । यहाँ ऐनलाई कार्यविधिले क्रस गरेको छ, जुन विधिशास्त्रीय दृष्टिकोणबाट गलत छ । ऐन र कार्यविधि बाझिएमा स्वतः ऐनको विषयमान्य हुन्छ । 

सार्वजनिक वित्तको साँगुरो दायराका कारण प्रदेशमा लगानीका अवसर सिर्जना हुन सकेनन् । लगानीको अवसर नहुँदा पुँजी निर्माण हुन सकेन, त्यसकारण प्रादेशिक अर्थन्त्रको निर्माणमा बाधा पुगेको देखिन्छ । आर्थिक वर्ष २०७९/८१ को तथ्याङ्कलाई आधार मान्ने हो भने कुल सार्वजनिक खर्चको १० प्रतिशत खर्च मात्र प्रदेशबाट हुने गर्छ । वर्ष २०८१/८२ को बजेटको आकारलाई हेर्ने हो भने सातैवटा प्रदेशको बजेटको आकार संघको भौतिक पूर्वाधार मन्त्रालयको बजेट बराबर हुन आउँछ । 

संविधानको अनुसूची ६ मा उल्लिखित नेपाल राष्ट्र बैंकको नीति अनुरूपको वित्तीय संस्थाको स्थापना र सञ्चालनसम्बन्धी प्रावधान कार्यान्वयनमा रहेको छैन । प्रदेश स्तरका विकास बैंकको अवधारणा कार्यान्वयनमा ल्याई विकासको लगानी जुटाउन सकिन्छ, तर स्तरीय विकास बैंकको अवधारणालाई भताभुङ्ग बनाई मर्जरका नाममा वित्तीय संस्थालाई केन्द्रीकरण तथा एकाधिकारतर्फको बाटोमा हिँडाइएको देखिन्छ । 

कृषि तथा पशुविकास, कलकारखाना, औद्योगिकीकरण, व्यापार व्यवसाय, गुठी, खानी अन्वेषण तथा व्यवस्थापनजस्ता विषयमा संवैधानिक अधिकार प्रयोग गरी प्रदेशको अर्थतन्त्र मजबुत गर्न सकिन्छ । औद्योगिक र करारजन्य विषयमा वैदेशिक सहायता लिने अधिकार प्रदेशलाई प्राप्त छ, तर संघको अनुमति आवश्यक हुन्छ । 

अर्काेतर्फ प्रत्येक प्रदेशहरूले अर्थतन्त्रको मेरुदण्डका रूपमा रहेको स्रोतको पहिचान गरी परिचालन गर्न सक्छन् । कोहीको हकमा अर्थतन्त्रको मेरुदण्ड पर्यटन हुन सक्छ । गण्डकीको हकमा जलविद्युत् र पर्यटन विकास; मधेश प्रदेशको हकमा कृषि र कर्णालीको हकमा जडिबुटी अर्थतन्त्रको मेरुदण्ड हुन सक्छ । 

• विकास व्यवस्थापन 

हाम्रो संविधानको अनुसूची ८ को प्रदेश सरकारको एकल अधिकार सूचीमा प्रदेश स्तरको विद्युत्, सिँचाइ, खानेपानी सेवा परिवहन, प्रदेश विश्व विद्यालय, उच्च शिक्षा, प्रदेशभित्रको व्यापार, कृषि तथा पशुपक्षी विकास, कलकारखाना, औद्योगिकीकरण, यातायात, गुठी व्यवस्थापन लगायत विषयमा विकास परियोजना तथा आयोजना सञ्चालन गर्न पाउने व्यवस्था छ । त्यस्ता परियोजना प्रदेश स्तरको हुनुपर्ने वा अन्तरस्थानीय तह जोड्ने खालको हुनुपर्ने हुनुपर्छ तर व्यवहारमा एकाधबाहेक प्रादेशिक योजना तर्जुमा र कार्यान्वयन स्थानीय वा वडास्तरको हुन पुगेको देखिन्छ ।  यसका कारण प्रदेशहरूले गर्ने काम पनि हाम्रोजस्तै रहेछ, किन चाहियो प्रदेश संरचना भन्ने स्थानीय सरकारहरूलाई परिरहेको छ । जसलाई तर्कहरूलाई अस्वाभाविक मान्न सकिँदैन । 

विकास आयोजना छनोट गर्दा प्रादेशिक विकासको अवधारणा अनुरूप तुलनात्मक लाभ भएका क्षेत्रलाई प्रदेश सरकारहरूले पहिलो प्राथमिकता दिन सक्छन् । उदाहरणका लागि कोशी प्रदेशले पर्यटन विकासलाई र मधेशले कृषि सुधार र सिँचाइ आयोजनाहरूलाई प्राथमिकता दिन सक्छ । 

हाम्रो संघीयता सहकारितामूलक भएकाले संघीय सरकार र स्थानीय सरकारसँग मिलेर बृहत् खालका योजना (जस्तै ः पूर्वाधार र जलविद्युत् आयोजना) अगाडि बढाउन समेत सक्छन् ।

• प्रादेशिक सेवा प्रवाह 

सेवा प्रवाहको क्षेत्राधिकार स्थानीय तह र संघीय तहमा बढी भए पनि सवारी तथा यातायात व्यवस्थापन, वन सहकारीजस्ता सेवा प्रवाहको भार प्रदेश सरकारमा बढी छ । करिब ४५ लाख सवारीसँग सम्बन्धित सेवा (जस्तै ः सवारी चालक अनुमतिपत्र वितरण तथा नवीकरण, सवारी दर्ता, नवीकरण, नामसारी, हस्तान्तरण, पुनः दर्ता, जाँचपास, रुट इजाजत अनुमति तथा नवीकरण) प्रदेशले दिनुपर्छ ।

त्यस्तै वनसँग सम्बन्धित सेवा रुख कटान, वन पैदावर आदिसँग सम्बन्धित सेवा प्रदेश सरकार अन्तर्गतका जिल्ला वन कार्यालयबाट दिनुपर्छ । नेपालमा २३ हजार सामुदायिक वन उपभोक्ता संस्थाहरूको दर्ता नवीकरण, नियमन तथा प्रवद्र्धन सबै सेवा प्रदेश अन्तर्गत नै पर्छ । करिब ६ हजारभन्दा बढी मझौला आकारका सहकारी संस्था समेत प्रदेश सरकार मातहत पर्छन् । सहकारी आन्दोलनमा गम्भीर विचलन आएको, सहकारी संकटका बादल मडारिँदै जाँदा सर्वसाधारण जनताको सेयर तथा बचत रकम जोखिम परेको अवस्थामा त्यसको प्रभावकारी नियमन भएको खण्डमा प्रदेश सरकारको जनआस्थामा वृद्धि हुन जाने देखिन्छ । 

नेपाल कृषिप्रधान देश हो । कृषिको गुणात्मक विकासका लागि सिँचाइ आयोजनाबाट बहुसंख्यक कृषकलाई प्रभावकारी सेवा दिन सकिन्छ । प्रतिनिधिसभा र प्रदेशसभाको निर्र्वाचन एक साथ हुँदा पनि प्रादेशिक प्राथमिकता ओझेलमा परेको देखिन्छ । स्थानीय तहको चुनाव फरक समयमा हुँदा उम्मेदवार वा दलहरूले स्थानीय सवाललाई जोड दिन र स्थापित गर्न पाएका छन् । 

प्रदेशसभा र प्रतिनिधिसभाको चुनाव एकैचोटि हुँदा संघका एजेन्डाको बढी चर्चा भयो । जुन संघीय शासन प्रणालीमा उपयुक्त होइन, किनकि संविधानतः प्रदेश छुट्टै अस्तित्त्वको सरकार हो । उसको कार्य, जिम्मेवारी, निर्वाचन क्षेत्र र प्राथमिकता अलग छन् । जुन संघीय सरकारको आँखाबाट मात्र हेर्न सकिँदैन । 

अन्त्यमा संघीयता महँगो भयो प्रदेश खारेज गर्नुपर्छ भन्ने सोचलाई निस्तेज पार्नुपर्छ । संघीयतालाई साबिकको भन्दा कम खर्चमा चलाउन सकिने कैयौँ विकल्पलाई व्यवहारमा ल्याउनुपर्छ । संघीयता महँगो हुनुमा संघीय सरकार र स्थानीय तह बढी जिम्मेवार छन् । प्रदेशमा विनियोजित बजेटको बढी हिस्सा पुँजीगत खर्चको रहने गर्छ भने स्थानीय तह र संघमा चालु खर्च ७० प्रतिशत बराबर हुने गर्छ । निजामती कर्मचारीको संख्या स्थानीय तह र संघमा ज्यादा छ । जस कारण चालु खर्चलाई बढावा दिएको देखिन्छ । 

(लेखक सुवेदी भिमाद नगरपालिकाका सातौँ तहका अधिकृत हुन् ।)