पछिल्लो सत्ता समीकरण बनेसँगै संविधान संशोधनको विषयले राजनीतिक बजार एक्कासि तात्न पुग्यो । संविधान आफैँमा गतिशील दस्ताबेज हो, जो समयकाल परिस्थिति अनुसार परिवर्तन हुँदै जान्छ । 

विश्वमा सबैभन्दा पुरानो (सन् १७८९ मा जारी भएको) र संक्षिप्त संविधान मानिने अमेरिकाको संविधान २७ पटक संशोधन भएको छ । सबैभन्दा लामो मानिने गणतन्त्र भारतको संविधान समेत १०६ पटक संशोधन भइसकेको छ । ती मुलुकहरूमा शासन प्रणालीमा स्थायित्व छ । नेपालमा न संविधानहरू स्थिर छन्, न त राजनीतिक संस्कारको विकास हुन सकेको देखिन्छ । 

७७ वर्ष लामो संवैधानिक इतिहासमा हामीकहाँका सातौँ संविधान जारी छ । विगतका संविधान आयोग विधि र शासकको इच्छापत्रमार्फत निर्माण भएका थिए भने वर्तमान संविधान जनताका प्रतिनिधि सम्मिलित संविधानसभाबाट जारी भएको हो । 

वर्तमान संविधानले संघ, प्रदेश र स्थानीय तह गरी तीन तहको संघीय शासन प्रणालीलाई आत्मसात गरेको छ । विगतका संविधानमा स्थानीय निकायलाई संवैधानिक मान्यता थिएन । केवल विधियिकी कानुनबाट मात्र स्थानीय निकायको प्रबन्ध गरिएको थियो । यस संविधानले पहिलोपटक स्थानीय तहलाई संवैधानिक मान्यता प्रदान गरेको छ ।

संविधानमा स्थानीय तहलाई शासकीय एकाइका रूपमा स्वीकार गरिएको छ । उनीहरूले विधायिकी, कार्यकारणी र न्यायिक अधिकार समेत प्रयोग गर्न पाउने संवैधानिक व्यवस्था छ । स्थानीय तहलाई संघीय एकाइका रूपमा परिभाषित गरिएको छ । अन्तर्राष्ट्रिय मान्यता अनुसार नेपालका स्थानीय तह उपराष्ट्रिय सरकारहरूको हैसियतमा छन् । 

स्थानीय शासनको दार्शनिक अवधारणा झनै महत्त्वपूर्ण छ । स्थानीय सरकारलाई जनताले छुने र महसुस गर्ने घरदैलोका सरकार मानिन्छन् । जनताले आफ्ना समस्या, प्राथमिकता, आवश्यकताको पोको लिएर जाने स्थानीय सरकारसँग नै हो । स्थानीय तहले आफ्नो स्रोत–साधन र क्षमताले पुगेसम्म जनताका समस्या समाधान गर्नैगर्छ । आफ्नो क्षमता र स्रोतको सीमितता भएमा समस्या समाधानका लागि प्रादेशिक तथा संघीय सरकारसमक्ष पहल गर्ने अहं जिम्मेवारी समेत उसैमा निहित रहन्छ । विद्यमान अवस्थामा विकेन्द्रीकरण, स्वायत्त शासन, स्वशासन लगायत अवधारणाले गर्दा समकालीन विश्वमा स्थानीय सरकारको महत्त्व झनै बढेर गएको देखिन्छ । 

जिल्लामा रहने प्रमुख जिल्ला अधिकारीको कारण प्रदेश र स्थानीय तहहरू छायामा परेको देखिन्छ । कुनै समय राजा महेन्द्र शाहले प्रशासनिक राज्य सञ्चालनको उद्देश्यले स्थापना गरेको संस्थाकोे औचित्य संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रको शासनकालमा पुष्टि हुन सक्दैन ।

नेपालमा २०७४ सालमा भएको स्थानीय तहको चुनावपश्चात् क्रियाशील भएका स्थानीय सरकारले सात वर्षभन्दा बढी समय शासकीय अभ्यासमा बिताइसकेका छन् । शून्य बिन्दुबाट यात्रा सुरु गर्दै आजसम्म आइपुग्दा स्थानीय तहहरूले प्रदेश र संघीय सरकारको तुलनामा धेरै डेलिभरी दिन सफल समेत भएका छन् । जुन कोरोना माहामारी समयमा परीक्षण भइसकेको छ । 

हाल संविधान संशोधनका लागि भएका बहस निर्वाचन प्रणाली, राजनीतिक दलसम्बन्धी विषय, थ्रेसहोल्ड लगायतमा मात्र केन्द्रित देखिन्छन् । स्थानीय सरकारको संवैधानिक संरचनाको विषयमा कहीँ कतै बहस भएको देखिँदैन । यद्यपि संविधानको पहिलो र दोस्रो संशोधनताका मधेसवादी दलहरूले स्थानीय तहहरूलाई प्रदेश सरकार मातहत राख्ने र स्थानीय तहको संख्या गठनसम्बन्धी प्रावधान प्रदेश कानुनबमोजिम हुने माग गरेका थिए, तर उक्त माग बिचमै बिलाएर गएको थियो । 

• स्थानीय व्यवस्थापिका 

संविधानको धारा २२१ मा स्थानीय तहको व्यवस्थापिकीय अधिकार गाउँसभा र नगरसभामा रहेको व्यवस्था रहेको छ । 

धारा २२२ र २२३ मा स्थानीय व्यवस्थापिकाका रूपमा रहने गाउँसभा र नगरसभाको गठन विधि उल्लेख छ । गाउँसभा र नगरसभामा नगरप्रमुख वा गाउँपालिका अध्यक्ष, नगरउपपप्रमुख वा उपाध्यक्ष, वडाध्यक्ष, वडा सदस्यहरू, दलित वा अल्पसंख्यक रहने व्यवस्था छ । 

नगरसभाका नगरप्रमुख र गाउँसभाको अध्यक्ष गाउँपालिका अध्यक्ष रहने व्यवस्था छ, जो शक्ति पृथकीकरण तथा नियन्त्रण तथा सन्तुलनको सिद्धान्तसँग मेल खाँदैन, त्यसैले सभाको अध्यक्षता उपप्रमुख वा उपाध्यक्षले गर्ने व्यवस्था गरिनुपर्छ । साथै हाल वडाध्यक्षसहित पाँचजना वडा समिति रहने प्रावधान छ, यसमा वडाध्यक्षसहित बढीमा तीन जनाको संरचना बनाउँदा स्थानीय जनप्रतिनिधिको संख्यामा ४० प्रतिशतले कटौती हुन्छ । यसबाट खर्च हुने तलबभत्ता र सुविधाबापतको रकम बचत हुन जान्छ । 

संविधानको धारा २२५ मा गाउँसभा र नगरसभाको कार्यकालसम्बन्धी अस्पष्ट व्यवस्थालाई सच्याउनुपर्छ । उक्त धारामा सभाको कार्यकाल निर्वाचन भएको मितिले पाँच वर्षको हुने त्यस्तो कार्यकाल समाप्त भएको ६ महिनाभित्र अर्काे गाउँसभा र नगरसभाको निर्वाचन सम्पन्न हुने व्यवस्था छ, जसले स्थानीय तह जनप्रतिनिधिविहीन हुने सम्भावनालाई उजागर गरेको छ । किनकि नेपालमा निर्वाचनको मिति तोक्ने अधिकार निर्वाचन आयोगलाई नभई सरकारमा निहित छ । संविधानको उक्त सुविधा लिएर सरकारले ६ महिना चुनाव नगराइदिन सक्छ । त्यस्तो अवस्थामा स्थानीय तहको कार्यकारणी अधिकार कसले प्रयोग गर्ने भन्ने विषय उल्लेख गर्नुपर्ने देखिन्छ । यस धारालाई स्थानीय तह सरकारविहीन हुँदैन भन्ने सिद्धान्तसँग मिल्ने गरी संशोधन जरुरी छ । 

• स्थानीय कार्यपालिका 

संविधान र अन्य कानुनको अधीनमा रही गाउँपालिका र नगरपालिकाको शासन व्यवस्थाको सामान्य निर्देशन, नियन्त्रण र सञ्चालन गर्ने अभिभारा स्थानीय कार्यपालिकालाई रहेको देखिन्छ । 

संघ सरकार र प्रदेश सरकारमा यस्तो अधिकार मन्त्री परिषद्ले प्रयोग गर्छ । यसरी तुलना गरी हेर्दा स्थानीय कार्यपालिका भनेको स्थानीय मन्त्री परिषद् सरहको संस्था देखिन्छ । तसर्थ स्थानीय कार्यपालिकाको नेता प्रमुख वा अध्यक्षलाई कार्यपालिकाको सदस्य छान्ने अधिकार प्रदान गर्नुपर्छ । 

हालको व्यवस्थामा कार्यपालिकाका सदस्य (जसको हैसियत स्थानीय सरकारको मन्त्री जस्तो हुन्छ), नगर उपप्रमुख वडाध्यक्ष, बालिग मताधिकारको आधारमा प्रत्यक्ष निर्वाचित भएर आउँछन् भने महिला, दलित, अल्पसंख्यकतर्फ भने सभामार्फत अप्रत्यक्ष रूपमा निर्वाचित हुन्छन् । यस्तो अवस्थामा मेयर वा अध्यक्ष अल्पमतमा पर्न पनि सक्छ । अल्पमतमा पर्दा उसको नीति तथा कार्यक्रम कार्यान्वयनमा हातखुट्टा बाँधिने अवस्थाको सिर्जना हुन सक्छ । त्यसकारण कुल सभाको १० प्रतिशत नबढ्ने गरी छरितो र चुस्त स्थानीय कार्यपालिका गठन गर्ने व्यवस्था संविधानमा हुनुपर्छ । जसमा उपाध्यक्ष र उपप्रमुख स्वतः समावेश गर्ने, बाँकी सदस्यहरू आधा वडाध्यक्ष मध्येबाट र बाँकी आधा स्थानीय प्रबुद्ध र विज्ञ छान्न पाउने अधिकार प्रमुख वा अध्यक्षलाई दिइनुपर्छ । कार्यपालिका सदस्यहरू उपप्रमुखबाहेक अन्यको हकमा पदावधि नगर प्रमुखले चाहेको अवधि मात्र राख्नुपर्छ । स्थानीय तहले स्वीकृत गरेको कार्यविभाजन नियमावली र कार्य सम्पादन नियमावलीको विषयमा अदालतमा प्रश्न उठाउन नपाइने व्यवस्था थप गरिनुपर्छ । 

स्थानीय तहको सभा नियमित सञ्चालन नहुने भएकाले अत्यावश्यक कानुन निर्माणका लागि अध्यादेश जारी गर्ने अधिकार कार्यपालिकालाई प्रदान गर्नुपर्छ । संविधानको धारा २२७ मा स्थानीय तहका जनप्रतिनिधिको सेवा–सुविधासम्बन्धी व्यवस्था प्रदेश कानुनबमोजिम हुने व्यवस्था हटाउनुपर्छ । 

स्थानीय तहका करिब ३६ हजार जनप्रतिनिधिले राज्यकोषबाट तलब–सुविधा लिएको जनताले पचाएको देखिँदैन । स्थानीय राजनीतिलाई स्वयंसेवी बनाउने हो, तलबी बनाइयो भने राजनीतिक पनि जागिरे पेसामा परिणत हुन्छ । विश्वमा स्थानीय तहका पदाधिकारीलाई तलब–सुविधा दिने अभ्यास देखिँदैन । जनप्रतिनिधिहरूलाई तलबी सुविधा प्रदान गर्ने हो भने उसको वार्षिक बजेटमा कम्तीमा एकतिहाइ आन्तरिक आयको हिस्सा भए मात्र सुविधा लिन पाउने व्यवस्था गरिदिनुपर्छ । 

• न्यायिक समिति 

संविधानको धारा २१७ बमोजिमको न्यायिक समितिसम्बन्धी व्यवस्थाको औचित्य अब समाप्त भइसकेको छ । 

निर्वाचित दलीय प्रतिनिधिमार्फत न्याय सम्पादन गर्ने भन्ने अवधारणा हाम्रोजस्तो मुलुकमा गलत थियो । विगत सात वर्षको अभ्यास हेर्दा स्थानीय तहका न्यायिक समितिले संस्थागत धारणा ग्रहण गर्न सकेनन् । समितिको कार्य सम्पादनले नियमित अदालतका साथै अन्य अर्धन्यायिक निकायहरूको कार्य बोझमा न्यूनीकरण हुन सकेको देखिँदैन । अब संविधानको धारा २४८ ले व्यवस्था गरेको स्थानीय स्तरका न्यायिक निकायलाई जिल्ला अदालतमातहत रहने स्थानीय अदालतको अवधारणामा लैजान उचित देखिन्छ । हालको स्थानीय न्यायिक समितिको अधिकार क्षेत्र त्यसरी गठन हुने अदालतले प्रयोग गर्ने व्यवस्था मिलाउनुपर्छ । यसको गठनसम्बन्धी आधार मापदण्ड संघीय कानुनबमोजिम गरी न्यायाधीश तथा कर्मचारीको व्यवस्था संविधानको धारा १५६ सँग मेल खाने गरी प्रदेश कानुनबमोजिम गर्दा उपयुक्त देखिन्छ । 

सामुदायिक वन व्यवस्थापनसम्बन्धी अधिकार स्थानीय तहलाई स्पष्ट हुने गरी संविधानमा व्यवस्था गरिनुपर्छ । वनसम्बन्धी विषय अधिकार साझा अधिकार सूचीमा राख्दा सबै अधिकार केन्द्रले नै राखिदिने प्रवृत्तिलाई मध्यनजर गर्दै संविधान प्रस्ट हुन जरुरी छ ।

मेलमिलाप सम्बन्धी ऐन, २०६८ ले व्यवस्था गरेको सामुदायिक मेलमिलाप केन्द्रहरू स्थानीय तहमा सूचीकृत गर्ने साथै त्यस्ता अदालतले उक्त सामुदायिक मेलमिलाप केन्द्रबाट मुद्दाको मिलापत्र गर्ने गरी कानुन तर्जुमा गर्ने अभ्यास गर्दा न्यायप्रणाली विकेन्द्रित हुन पुग्छ । स्थानीय अदालतको संख्या निर्धारण गर्दा प्रतिनिधिसभाको निर्वाचन क्षेत्रलाई आधार मान्ने तर एक मात्र प्रतिनिधिसभाको निर्वाचन क्षेत्र भएको जिल्लामा भने प्रदेशसभाको निर्वाचन क्षेत्रलाई आधार मानेर गठन गर्न व्यवस्था मिलाउने प्रावधान राखी वर्तमान स्थानीय न्यायिक समितिलाई खारेज गर्नुपर्छ । 

• जिल्ला समन्वय समितिको खारेज

काम, कर्तव्य र अधिकारबिनाको जिल्ला समन्वय समिति खारेज गरिनुपर्छ । प्रदेश र संघबाट अनुदान मागेर तलब–भत्ता खाने; गाडी चढ्ने; दण्ड र पुरस्कारबिनाको अनुगमन भन्दै घुमफिर गर्ने; राजनीतिक दलका कार्यकर्ता व्यवस्थापन गर्ने सेता हात्तीलाई खारेज गरिदिएमा जनतामा सकारात्मक सन्देश जान सक्छ । 

एकात्मक राज्य प्रणालीमा त्यो पनि पञ्चायतकालीन संरचनाको रूपमा स्थापित जिल्ला संरचना खारेज गरिनुपर्छ । जिल्लामा रहने प्रमुख जिल्ला अधिकारीको कारण प्रदेश र स्थानीय तहहरू छायामा परेको देखिन्छ । कुनै समय राजा महेन्द्र शाहले प्रशासनिक राज्य सञ्चालनको उद्देश्यले स्थापना गरेको संस्थाकोे औचित्य संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रको शासनकालमा पुष्टि हुन सक्दैन । 

• प्रशासनिक व्यवस्था 

संविधानको धारा २२७ मा स्थानीय सेवाको गठन प्रदेश कानुनबमोजिम हुने र धारा २८५ मा स्थानीय कानुनबमोजिम गर्ने प्रावधान छ । 

यस्तो द्विविधा हटाई स्थानीय सेवाको गठन तथा सञ्चालन प्रदेश कानुनबमोजिम हुने व्यवस्था प्रस्ट पारिनुपर्छ । स्थानीय तहको अधिकार सूचीमा स्थानीय सेवा व्यवस्थापन भन्ने ठाउँमा स्थानीय निजामती सेवा नामकरण गरिनुपर्छ । प्रदेश र संघीय सेवा सञ्चालन गर्ने कर्मचारीलाई निजामती सेवा भन्ने तर स्थानीय कर्मचारीलाई नभन्ने व्यवस्था आफैँमा विभेद पूर्ण छ, यसलाई सच्चाउनुपर्छ । 

• क्षेत्राधिकार सम्बन्धी विषय 

संविधानमा स्थानीय तहका २२ वटा एकल अधिकार सूची रहेको छ भने संघ, प्रदेश र स्थानीय तहका साझा अधिकार सूची १५ वटा  रहेका छन् । एकल अधिकार सूची पनि निरपेक्षभन्दा पनि सापेक्ष हिसाबका छन् । जुन अधिकारहरू संघीय र प्रादेशिक कानुन निर्माण नभई स्थानीय तहले प्रयोग गर्न सक्दैनन् । उदाहरणका लागि विद्यालय शिक्षा ऐन र निजामती सेवा ऐन संघीय सरकारले जारी नगर्दा स्थानीय तहमा एकल अधिकार सूचीभित्र रहेको आधारभूत र माध्यमिक शिक्षा र स्थानीय सेवा व्यवस्थासम्बन्धी अधिकार पूर्ण रूपमा प्रयोग नै हुन सकेन ।

स्थानीय तहका अधिकार सूचीको विषयमा पनि पुनरवलोकन जरुरी छ । आधारभूत शिक्षा तथा माध्यमिक तहको शिक्षाको जिम्मेवारी स्थानीय तहका लागि भारी भएकाले स्थानीय तहलाई आधारभूत तहको शिक्षासम्बन्धी जिम्मेवारीमा सीमित राखिनुपर्छ । गत वर्ष भएको शिक्षक आन्दोलनको खास माग यही नै रहेको थियो । 

त्यस्तै, अनुसूची  ८ को क्रम संख्या ६ मा ‘स्थानीय तथ्याङ्क संकलन’ र क्रम संख्या १३ मा स्थानीय अभिलेख व्यवस्थापनको व्यवस्था छ । दुईवटा अधिकार सूचीको आशय एउटै भएकाले फरक–फरक सूचीमा राख्न जरुरी छैन । स्थानीय अदालत मध्यस्थतासम्बन्धी व्यवस्था स्थानीय तहको अधिकार सूचीबाट हटाउनुपर्छ ।

विशेष गरी वन सम्बन्धी कानुन बनाउँदा संघले प्रदेश सरकारको अधिकार क्षेत्रलाई मिचेर कानुन निर्माण गरेझैँ प्रदेश सरकारले वन ऐन जारी गर्दा स्थानीय तहलाई शून्य बराबर अधिकार राखी वन ऐन तर्जुमा गरेको देखिन्छ । पालिकापिच्छे प्रदेश सरकारहरूले वन कार्यालय खडा गरेका छन्, जुन संघीयता विरुद्धको कदम हो । सामुदायिक वन व्यवस्थापनसम्बन्धी अधिकार स्थानीय तहलाई स्पष्ट हुने गरी संविधानमा व्यवस्था गरिनुपर्छ । वनसम्बन्धी विषय अधिकार साझा अधिकार सूचीमा राख्दा सबै अधिकार केन्द्रले नै राखिदिने प्रवृत्तिलाई मध्यनजर गर्दै संविधान प्रस्ट हुन जरुरी छ ।

जलस्रोत ऐन, २०४९ हालसम्म संघीयता अनुकूल परिमार्जन नहुँदा स्थानीय तहमा जलस्रोतसम्बन्धी अधिकार उपयोग हुन पाएन । त्यस्तै खानेपानी, जलविद्युत, वातावरण संरक्षण लगायत साझा अधिकार सूचीका विषयमा संघीय कानुन नबन्ने र बने पनि सबै अधिकार संघले नै राखेर केन्द्रीकृत संघीयताको अवधारणामा जाने संघीय सरकारको मनोमानीलाई रोक्न संविधानमा बाध्यात्मक प्रावधान राखिनुपर्छ । 

साझा अधिकार सूचीको विषयमा संघीय सरकारले कानुन निर्माण गर्दा सन्निकटताको सिद्धान्त र परिपुरणताको सिद्धान्तलाई आत्मसात् गर्ने व्यवस्थालाई इमानदारिताका साथ पालना गर्न संघीय सरकार चुकिरहेको छ । यस विषयलाई समेत संवैधानिक रूपमा बाध्यात्मक बनाउन जरुरी देखिन्छ । 

संविधानको एकल अधिकार सूचीमा रहेको घरजग्गा धनी पुर्जा वितरणको काम आजसम्म संघीय सरकारले स्थानीय तहलाई हस्तान्तरण गर्न चाहेको छैन । अब संविधानमै समयसीमा तोकेर संघीय सरकारलाई अधिकार हस्तान्तरणका लागि बाधात्मक प्रावधान राख्न जरुरी छ ।

विगतमा एकात्मक राज्य प्रणालीमा बनेका सडक ऐन, खानी तथा खनिज पद्धार्थ सम्बन्धी ऐन, सार्वजनिक प्रसारणसम्बन्धी ऐनहरू संविधान अनुकूल बनाउन संघीय सरकारमा अरुचि देखिन्छ । उक्त ऐनहरूले स्थानीय तहको क्षेत्राधिकार चिन्न सकेका छैनन् । अब त्यस्ता कानुन स्वतः खारेज भएको घोषणा गरिनुपर्छ, ताकि संघीयता अनुकूलका कानुन निर्माण गर्न संघीय सरकार बाध्य होस् । 

(लेखक सुवेदी भिमाद नगरपालिकाका सातौँ तहका अधिकृत हुन् ।)