संविधान लागु भएको एक दशक अवधि पुग्न अब एक वर्ष मात्रै बाँकी छ । कार्यान्वयनको सुरुवाती अनुभवबाटै संघ, प्रदेश र स्थानीय तहबिच राज्यशक्तिको बाँडफाँडका क्रममा कतिपय प्रावधान खप्टिएका र कतिपय अस्पष्ट रहेको अनुभूति सरोकारवालाले गरे । 

विशेषगरी धारा ५७ (राज्यशक्तिको बाँडफाँड) र अनुसूची ५ देखि ९ सम्म राज्य शक्ति र संघीय एकाइहरूको अधिकार विभाजनका क्रममा कतिपय द्विविधाहरू देखिए । 

तीनै तहको सरकारमध्ये कुनै पनि तहले प्रयोग गर्ने गरी नतोकिएको विषयमा संघको अधिकार हुने भनी धारा ५८ (अवशिष्ट अधिकार) व्यवस्था छ तर उचित कानुनको अभावमा संघीयताको कार्यान्वयनमा अड्चन देखिँदै आएका छन् । धारा ५९ मा आर्थिक अधिकारको प्रयोगको व्यवस्था र धारा ६० मा राजस्व स्रोतको बाँडफाँडको व्यवस्था भए पनि प्राकृतिक स्रोत–साधनमा स्थानीय र प्रादेशिक अधिकारलाई केन्द्रीकृत गरिएको आरोप लाग्दै आएको छ । 

• प्रणालीप्रतिको निष्ठा

राजनीतिक रूपमा पनि समानुपातिक शासकीय सहभागिताको कार्यान्वयनमा सीमान्तीकृत र पिछडिएका वर्ग समुदाय नभई हुनेखानेकै वर्चस्व रहेको देखिएको छ । तिनै तहको निर्वाचनमा असल चरित्र भएका उम्मेदवार निर्वाचित हुने वातावरणको अभाव रहेकामा चिन्ता प्रकट हुँदै आएका छन् । निर्वाचन प्रणाली सुधार नगर्ने हो भने शासकीय जवाफदेहिता बेवास्ता गर्ने जनप्रतिनिधिको बाहुल्य बढ्दै जाने र संसदको नियामकीय तथा विधि निर्माणको जिम्मेवारी अझ कमजोर हुँदै जान सक्ने जोखिम बढिरहेछ । यसले समग्र शासनप्रणाली र लोकतान्त्रिक प्रक्रियाप्रति नै प्रश्न उठाउनेहरूको संख्या बढ्ने देखिन्छ । शासकीय स्थिरता र संवैधानिक प्रणालीको संवर्द्धनमा अनेक प्रश्न उठाउन थालिएको छ ।

• खर्च बढोत्तरीको प्रश्न

प्रादेशिक सरकारको कार्यान्वयनसँगै प्रशासकीय खर्च बढिरहेको तर अपेक्षित उत्पादनमूलक गतिविधि बढ्न नसकेको तथ्यलाई विश्व बैंक लगायत प्रतिवेदनले समेत उल्लेख गरेको देखिन्छ । 

बढ्दो प्रशासनिक खर्चको अवस्था, पारदर्शिता र जवाफदेहिताको गिर्दाे सूचकलाई ट्रान्सपरेन्सी इन्टरनेसनल लगायत प्रतिवेदनले पनि चित्रण गर्दै आएको देखिन्छ । 

अमेरिकी संविधान २७ पटक र भारतीय संविधान १०४ पटक संशोधन भइसकेको छ । संशोधनले मात्रै ती संविधान दीर्घजीवी भएका होइनन् । संविधानप्रतिको निष्ठाको अभावमा कुनै पनि संशोधनले शासन व्यवस्थालाई स्थिर बनाउन सक्दैन ।

एकातिर सुशासन र पारदर्शिताको अवस्था कमजोर देखाउने तथ्यांक सार्वजनिक भएका छन् भने अर्कातिर संघीय एकाइहरूको खर्च गर्ने क्षमता र स्रोत जोहो गर्ने सक्षमता पनि प्रश्नको घेरामा रहँदै आएको देखिन्छ । यस्तो अवस्थाले हाम्रो संघीयतालाई आरोपको चंगुलतिर डोर्‍याउन खोजेको पाइन्छ । 

तल्लो तहसम्म अधिकार र जिम्मेवारी निक्षेपण गर्ने पद्धतिमा किन प्रश्न उठिरहेका छन् भन्ने प्रश्नको जवाफ खोजी संविधान कार्यान्वयनका क्रममा रहेका जोखिमको पहिचान गर्न आवश्यक छ ।

• समृद्धिका आधार

संविधान र कानुनको प्रयोग गर्दा आफूखुसी व्याख्या गर्ने आकांक्षाले संवैधानिक प्रयोगमा थुप्रै कमजोरी रहेको देखिन्छ । कानुनी शासनमा देखापरेका यस्तै व्यावहरिक कमजोरीलाई देखाएर संविधानका अन्तर्वस्तुमाथि नै प्रहार गर्ने काम अहिले भइरहेको देखिन्छ । यस्तो अवस्थामा शासकीय सुधारको अभावलाई कायमै राखेर संशोधनको एजेन्डाले मात्रै संविधानले दीर्घजीवन प्राप्त गर्न सक्छ भन्ने निष्कर्षमा पुग्नु उचित नहुन सक्छ । 

संविधान जारी भएदेखि यसका प्रावधानप्रति खिसिट्युरी गर्ने एउटा पङ्क्ति देखिएको थियो, त्यसतर्फ संविधानका पक्षधर चनाखो हुन नसक्दा संविधानमा रहेका कतिपय कमजोरीमाथि हमला भइरहेकै थिए । त्यस्ता कमजोरीलाई संशोधन गर्न सकिने अवस्थालाई संविधानले नै मार्गप्रशस्त गरेको छ । संविधानका मुख्य विशेषतालाई नै कमजोरीका रूपमा अथ्र्याउन खोज्नेबाट सजग नरहन जरुरी छ । त्यसो नगरी स्थिरताका लागि मात्र संविधान संशोधन गर्न खोजिन्छ भने त्यो प्रत्युत्पादक हुन सक्ने जोखिम कायमै देखिन्छ ।

संवैधानिक इतिहासको सात शताब्दी लामो अवधिमा हामीले पटकपटक संविधान परिवर्तन गर्नुपर्ने नियति भोगेर आएका छौँ । अझै पनि संविधान परिवर्तनको अस्थिर निरन्तरतालाई अघि बढाइरहने छुट छैन । यसर्थ विकास र समृद्धिलाई अघि बढाउने हो भने संविधान संशोधन सामान्य र स्वाभाविक कुरा हुन जान्छ, तर संविधान संशोधनकै नारा दिएर मुलुकलाई समृद्ध बनाउने अभिभाराबाट मुक्त हुने हो भने त्यसले अस्वाभाविक नियतिलाई साथ दिन सक्ने जोखिम रहन सक्छ । 

यो संविधानले कतिपयका अपेक्षा पूरा गरेको नहुन सक्छ । त्यसका लागि के गर्न सकिन्छ, छलफल हुन सक्ने विषय नै हो । यद्यपि यो संविधानका अन्तर्वस्तुले देशको समग्र अवस्था सुधार्न मार्गप्रशस्त मात्रै गरेको छैन, मुलुकको आर्थिक र सामाजिक रूपान्तरण गर्ने एउटा सुदृढ आधार समेत प्रदान गरेको छ । 

• संवैधानिक उत्कृष्टता

२००४ सालदेखिका संविधान हेर्‍यो भने प्रत्येक संविधान एकभन्दा अर्काे अझ राम्रो रहेको दाबी संविधानका पक्षधरहरूले गर्दै आएका छन् । नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०४७ लाई यस्तै उत्कृष्ट प्रजातान्त्रिक संविधान संविधान दाबी गरियो, तर संविधान जारी भएको शिशु अवधिबाटै यसमाथि प्रहार बर्सिए । यो संविधानको परिवर्तनीय र अपरिवर्तनीय धाराहरूको व्यवस्थाले संविधानको आधारभूत संरचनालाई सम्बोधन गरेको दाबी गरियो । जनअपेक्षालाई सम्बोधन गर्न नसक्दा यो संविधान डेढ दशकको आयुमा समाप्त हुन पुग्यो । 

शासकीय व्यवस्थाहरू सुशासन प्राप्त गर्ने साधन हुन् । सुशासनको अभावमा कुनै पनि शासन व्यवस्था कुरूप बन्न पुग्छ भन्ने चरितार्थ हुन नदिन संविधान कार्यान्वयन गर्ने पात्रहरूले आफ्नो कौशल प्रदर्शन गर्न सक्नुपर्छ, यो नै नेपालको संविधान र लोकतन्त्रको स्थायित्वको सूत्र हो । अमेरिकी पूर्वराष्ट्रपति फ्र्यांकलिन रुजबेल्टले संविधानका लागि जनता नभई जनताका लागि संविधान निर्माण भएको हुन्छ भन्ने धारणा राखेका छन् । 

संविधान संशोधनबाटै अमेरिकी संविधान झन्डै साढे दुई शताब्दी लामो अभ्यासबाट सजीव भइरहेको छ । आजको परिवेशमा यो संविधान हाम्रा लागि हो भनेर पुष्टि गराउन संविधान संशोधन एउटा माध्यम हुन सक्छ । यसका लागि संविधान कार्यान्वयनमा देखापरेका कमजोरीलाई सुधार गर्दै यसको कार्यान्वयनलाई संवैधानिक मर्ममा आधारित गराउनु अपरिहार्य छ । 

• संशोधनको मुद्दा

संविधानको धारा २७४ ले नेपालको सार्वभौमसत्ता, भौगोलिक अखण्डता, स्वाधीनता र जनतामा निहित सार्वभौमसत्ताबाहेक सबै विषयलाई संशोधन गर्न सकिने व्यवस्था गरेको छ । संविधानमा चित्त नबुझेका विषयलाई संशोधनमार्फत सुधार गर्न सकिने अवस्थालाई सम्बोधन गर्न यस्तो व्यवस्था गरिएको हो ।

विश्वमा लामो समयसम्म टिकिरहेका संविधानहरूमा यस्ता संशोधनको व्यवस्था गरेको पनि पाइन्छ । हाम्रो संविधानको धारा २६५ ले त संविधानमा व्यवस्था गरिएका भाग २७ अन्तर्गत पहिलोपटक प्रबन्ध गरिएका राष्ट्रिय महिला आयोग समेतका सात वटा संवैधानिक आयोगहरूको संविधान लागु भएको मितिले १० वर्षपछि पुनरवलोकन गर्ने व्यवस्था समेत गरेको छ । यसले पनि हाम्रो संविधान संशोधनको अवधि नजिकिएको अवस्था देखिन्छ । 

संविधान संशोधन संघीय संसद्को कम्तीमा दुईतिहाइ बहुमतबाट मात्रै हुन सक्ने र प्रदेशसँग सम्बन्धित विषयमा सम्बन्धित प्रदेशसभाको समेत संलग्नतालाई धारा २७४ ले सुनिश्चित गरेको छ । यस्तो व्यवस्थाले संविधान संशोधनलाई सरल बनाएको नदेखिए पनि संवैधानिक परिधिभित्र रहेर संविधान संशोधन गर्ने कार्यलाई गतिशील दस्ताबेजको प्रावधानका रूपमा स्वीकार गरेको पाइन्छ ।

उक्त व्यवस्थाले नेपालको सार्वभौमसत्ता, भौगोलिक अखण्डता, स्वाधीनता र जनतामा निहित सार्वभौमसत्ता बाहेकका विषय संशोधन हुन सक्ने भनेको छ । त्यसरी संविधान संशोधनको लक्ष्मणरेखा तय गरिए पनि संविधानको समग्र व्यवस्था हेर्दा गणतन्त्र, संघीयता र समावेशिताका तीन आधारभूत स्तम्भ समेत संशोधन गर्न नसकिने अव्यक्त भाषा प्रयोग भएको देखिन्छ । यस्ता अव्यक्त असंशोधनीय चरित्रको व्याख्या सर्वाेच्च अदालतबाट मात्र हुन सक्ला, तर नेपालको शासकीय चरित्रलाई संविधानको आधारभूत संरचनाको सिद्धान्तको कसीमा हेर्दा यो तथ्यलाई संविधान संशोधनको स्वागत गर्नेहरूले ध्यान दिन आवश्यक छ ।

अहिले संविधानका प्रावधानको वस्तुगत पालना नगरी यसमा रहेका प्रावधानबारे हतारमा टिप्पणी गर्ने काम राजनीतिक तहबाट हुँदै आएको देखिन्छ । यस्ता विषयमा हुने हलुका टिप्पणीका कारण राजनीतिक वृत्तमा जिम्मेवारपूर्ण प्रवृत्ति र संवैधानिक आचरण विकसित हुन सकेको पाइँदैन । संविधानका व्यवस्थाप्रति इमानदारिता नदेखाई गरिने संविधान संशोधनका कुराले संवैधानिक तथा शासकीय सक्षमता अभिवृद्धि हुन सक्दैन ।

• संविधानवाद र संवैधानिक स्थायित्व

कुनै पनि देश एकैपटक समद्ध बन्न सक्दैन । निरन्तरको इमानदार प्रयासले मात्रै राष्ट्रलाई समृद्ध बनाउन सक्ने हो । संविधान इमानदारितापूर्वक पालना नगरी समृद्धि प्राप्त हुन पनि सक्दैन । विगतका संविधानले कार्यान्वयनकर्ताको यस्तै निष्ठाको अभावमा संविधानको सैद्धान्तिक र दार्शनिक आधार तयार गर्न सकेनन् । 

अहिलेको संविधानलाई समेत आफूअनुकुल बनाई व्याख्या गर्नेहरु देखिन्छन् । यस्तै, संविधानवादका आधारमा यसको पालना र व्याख्या गर्ने पद्धति संस्थागत नगर्ने प्रवृत्ति कार्यान्वयनका क्रममा देखिँदै आएको छ । 

संवैधानिक व्यवस्थामै रहेका त्रुटिका कारण संविधानको कार्यान्वयनमा केही कमजोरी समेत देखिए, त्यसप्रति सरोकारवालाले आत्मालोचना गर्नुपर्ने देखिन्छ । 

अमेरिकी संविधान सन् १७८७ देखि निरन्तर कार्यान्वयनमा छ । २७ पटक संशोधन भएको त्यस संविधानको जगमा अमेरिकी लोकतन्त्र फस्टाएको देखिन्छ । सन् १९४९ मा जारी भएको भारतीय संविधान पनि १०४ पटक संशोधन भइसकेको छ । यस्तै सन् १९५४ मा जारी भएको छिमेकी चीनको संविधान हालसम्म चारपटक संशोधन भएर कार्यान्वयनमै रहेको पाइन्छ । यद्यपि संशोधनले मात्रै ती संविधान दीर्घजीवी भएका होइनन् । संविधानप्रतिको निष्ठाको अभावमा कुनै पनि संशोधनले शासन व्यवस्थालाई स्थिर बनाउन सक्दैन । संशोधनभन्दा पनि संविधानको कार्यान्वयनका क्रममा उनीहरूले देखाउँदै आएको निष्ठा हाम्रा लागि बढी प्रेरणादायी हुन सक्छ । 

कानुनी शासन र संवैधानिक सर्वाेच्चताको आदर्शलाई व्यवहारमा उतार्न हामी सबै जिम्मेवार हुने हो भने हाम्रो समृद्धिको सपनालाई हाम्रो संविधानले बलियो आधार प्रदान गरेको तथ्य कहीँबाट छिपेको छैन । त्यसैले कानुनी शासन र संवैधानिक सर्वाेच्चतालाई सम्मान गर्ने व्यवहार प्रदर्शन गरी संवैधानिक स्थायित्वको आधार तयार गर्न सबैको इमानदारिता आवश्यक छ ।

• निष्कर्ष

लिखित संविधान भएकामध्ये उत्कृष्ट मानिएको र संविधानसभाबाटै निर्माण गरिएको दक्षिण अफ्रिकाको संविधानमा राजनीतिक अधिकारसँगै आर्थिक, सामाजिक र सांस्कृतिक अधिकारलाई पनि मौलिक हकका रूपमा राखिएको छ । नेपालको संविधानले पनि यस्तै कतिपय विशेषतालाई अंगीकार गरी लोकतन्त्र र कानुनको शासनलाई दीर्घकालसम्म सुरक्षित राख्न सक्ने प्रावधानलाई अपनाएको छ । 

यस्ता व्यवस्थाको कुशलतापूर्वक पालना गर्न सके मात्रै संविधानप्रति आमनागरिकको अपनत्व प्रवद्र्धन हुन सक्ने देखिन्छ । यसले नै लोकतन्त्र, संघीयता र सामाजिक न्याय प्राप्त हुने सुदृढ वातावरण तयार हुन्छ । संविधान देशको शासकीय दर्शनका रूपमा प्रयोग हुन यसप्रतिको सम्मान यसमा भएका व्यवस्थाको अर्थपूर्ण कार्यान्वयनबाट मात्रै सम्भव हुन सक्छ ।

(लेखक सर्वाेच्च अदालतमा उपरजिस्ट्रार छन् ।)